Особый интерес представляет роль Конституционного суда Российской Федерации в правовом регулировании института удаления в отставку избранных на всеобщих выборах глав муниципальных образований и института отрешения от должности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента РФ. В первом случае, удаление в отставку главы муниципального образования регламентировано п. 2.1 ч. 6 ст. 36 ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 27.07.2010) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а во втором – отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ предусмотрено п. г. ч. 1 ст. 19 ФЗ от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 27.07.2010) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Несмотря на указанную общность между двумя обозначенными институтами, между ними имеется существенное различие – в первом случае речь идет о досрочном прекращении полномочий выборного должностного лица, а во втором – должностного лица, наделенного полномочиями по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Приведенные нами ниже позиции КС РФ были высказаны в то время, когда высшее должностное лицо субъекта также являлось выборной должностью, однако они должны быть учтены в той мере, в которой они касаются:

1) самой по себе возможности досрочного прекращения полномочий выборного должностного лица (эта позиция будет актуальна для удаления в отставку глав муниципальных образований),

2) уровня нормативного правового акта, который может предусматривать возможность досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта,

3) возможности отрешения от должности Указом Президента (эта и предыдущая позиции актуальны для отрешения от должности высшего должностного лица субъекта),

4) гарантий соблюдения прав и законных интересов должностного лица, в т.ч. процедуры досрочного прекращения полномочий (позиции актуальны для обей ситуаций).

В Постановлении КС РФ от 18.01.96 № 2-П сформулирована правовая позиция, в соответствии с которой досрочное прекращение полномочий выборных должностных лиц исполнительной власти субъектов Российской Федерации в связи с их незаконными решениями и действиями (бездействием), подтвержденными вступившим в силу решением суда, в принципе допустимо. При этом КС РФ указал, что  освобождение главы администрации от должности не может основываться на судебном решении о наличии лишь неких "признаков" какого-либо нарушения, поскольку это делает основания освобождения по существу неопределенными. Данная правовая позиция подтверждена в Постановлении КС РФ от 7 июня 2000 года № 10-П, а также в Определении КС РФ от 14 января 1999 года № 37-О.

Постановление КС РФ от 04.04.2002 №8-П содержит несколько интересующих нас правовых позиций:

1. Федеральное воздействие в форме отрешения от должности высшего должностного лица субъекта путем принятия Указа Президента должно быть соразмерно негативным последствиям нормативных решений органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Поскольку в оспариваемом законе таким основанием было судебное признание изданного высшим должностным лицом или высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативного правового акта не соответствующим Конституции Российской Федерации и федеральным законам, КС РФ указал,  что соразмерность федерального вмешательства обеспечивается лишь постольку, поскольку эти положения не допускают применение данной меры федерального воздействия в связи лишь с формальным противоречием нормативного акта высшего должностного лица либо высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации федеральному регулированию. Применение отрешения от должности обусловлено обязательностью подтверждения в судебном порядке того, что неправомерный нормативный акт и его несвоевременное устранение из правовой системы Российской Федерации повлекли массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству, территориальной целостности, национальной безопасности, обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации.

Таким образом, основная идея состоит в том, что должно быть весьма серьезное, прописанное в законе основание для отрешения от должности.

2. Обоснованность отрешения должна гарантироваться судебной властью, тем самым удовлетворяются вытекающие из Конституции Российской Федерации (статья 1, часть 1; статья 10; статья 11, часть 1; статья 118, часть 2; статья 120, часть 1; статьи 125, 126 и 127; статья 128, часть 3) требования о необходимости использования судебного механизма в процессе применения мер федерального воздействия для обеспечения соответствия федеральным нормативным правовым актам нормативных актов субъектов Российской Федерации и защиты прав субъектов Российской Федерации. (В рассматриваемом случае такой гарантией выступало предшествующее отрешению от должности признание неконституционным принятого высшим должностным лицом НПА).

3. Издание указа об отрешении высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации от должности в качестве завершающего этапа федерального воздействия является реализацией Президентом Российской Федерации своих конституционных функций как главы государства и гаранта Конституции Российской Федерации в сфере федеральных полномочий исполнительной власти (статьи 80 и 90 Конституции Российской Федерации), в том числе в отношении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (статья 83, пункты "а", "б", "в", "д"; статья 103, пункт "а" части 1; статьи 111, 112 и 113; статья 115, часть 3; статья 117 Конституции Российской Федерации).

4. Положения, относящиеся к возможности досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти и должностных лиц исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, затрагивают существенные стороны взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти в Российской Федерации. Они призваны обеспечивать стабильность функционирования представительной демократии в России как федеративном правовом государстве и единство системы государственной власти и, следовательно, относятся к указанным общим принципам, а потому подлежат закреплению в федеральном законе.

Правовые позиции, сформулированные Конституционным Судом РФ при рассмотрении дел о регламентации института отзыва населением избираемых им представителей (депутатов), также подлежат учету, поскольку посвящены вопросу формирования высших органов публичной власти. При этом, поскольку во всех интересующих нас случаях - удаление в отставку избранных на всеобщих выборах глав муниципальных образований и отрешение от должности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента РФ, отзыв населением их представителей, - речь идет о досрочном прекращении полномочий упомянутых лиц, то учтены должны быть позиции КС РФ в части: 1) оснований отзыва, 2) процедуры отзыва в той мере, в которой речь идет о гарантиях соблюдения прав лица, чьи полномочия досрочно прекращаются, и защищенности конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления (последнее – лишь применительно к удалению в отставку главы муниципального образования.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 декабря 1996 г. № 21-П содержатся две правовые позиции.

1. По смыслу Конституции Российской Федерации, закрепляющей принципы демократического правового государства, в том числе принципы идеологического и политического многообразия, многопартийности, основанием для отзыва депутата не могут служить его политическая деятельность, позиция при голосовании и т.п.

2. Процедура отзыва должна обеспечивать депутату возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва.

Из постановления Конституционного Суда РФ от 16.10.1997 № 14-П можно вывести позицию о том, что конституционное право граждан на осуществление местного самоуправления не нарушается в том случае, если процедура (процесс), в результате которой только и возможно применение соответствующей санкции (досрочное прекращение полномочий) включает необходимость участия федерального суда как беспристрастного арбитра.

Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 N 10-П содержит несколько подлежащих учету правовых позиций:

1. В законе должны быть предусмотрены общие принципы механизма отзыва, с тем чтобы не был искажен сам смысл выборов. В силу этого облегченная процедура отзыва недопустима.

2. Основанием для отзыва может служить лишь неправомерная деятельность отзываемого лица, т.е. конкретное правонарушение, факт совершения которого этим лицом установлен в надлежащем юрисдикционном порядке.

3. Сама процедура отзыва должна обеспечивать лицу возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва.

Постановление Конституционного Суда РФ от 02.04.2002 N 7-П не только поддерживает правовые позиции о недопустимости облегченной процедуры отзыва, о необходимости обеспечения отзываемому лицу реальной возможности дать пояснения по поводу обстоятельств, являющихся основанием для отзыва, но и развивает позицию об основаниях отзыва, в частности, такое основание как «утрата доверия» и роли судебной власти в процедуре отзыва. По мнению КС РФ, такое основание отзыва как утрата доверия: 1) не должно допускать расширительной интерпретации, поэтому должны быть законодательно регламентированы обстоятельства, с которыми связывается утрата доверия, 2) к таким обстоятельствам могут относиться лишь  конкретные действия (бездействие), а не общая негативная оценка деятельности должностного лица без ее обоснования подлежащими проверке фактами, так как последнее приводит к невозможности судебной защиты, что противоречит Конституции РФ, 3) процедура отзыва должна обеспечивать отзываемому лицу возможность судебной защиты предполагающей, в частности, возможность установления судом по инициативе отзываемого лица или другого надлежащего заявителя, что то или иное действие (бездействие) отзываемого лица не имело места или что от его воли не зависело наступление тех последствий, которые оцениваются как основание для утраты к нему доверия, и потому дальнейшее осуществление процедуры отзыва исключается.

Автор: Орлов Денис Валерьевич, Директор ООО ЮК «Новая перспектива».